在破产程序中，保障管理人依法履职，对畅通破产程序、提高破产效率，充分发挥破产制度的作用，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境意义重大。管理人接管是破产程序启动后管理人实质履职的重要标志。管理人接管的效率和效果直接影响破产案件的审理，关系到债权人能否公平有效受偿、债务人能否依法有序退出或成功重整。

　　“接管难”已经成为破产案件办理过程中的“梗阻”，严重阻碍管理人依法履职。《企业破产法》虽对管理人接管的职责、接管的范围以及债务人相关人员的配合义务进行了规定，但实践中，因管理人接管强制力的缺失，“接管难”状况频发，严重阻碍管理人依法高效履职。

　　一、“接管难”的几种常见情形

　　（1）债务人财产资料下落不明。债务人财产资料下落不明的情况在“三无企业”或“僵尸企业”中尤为常见。此类债务人停止经营多年，无有效资产、无经营场所、无工作人员，其印章、账册、文书等资料早已灭失或下落不明，法定代表人、实际控制人以及其他相关人员通常查无音讯，无人与管理人对接，财产线索无从查询。这种情形，不仅接管困难，实际接管的可能性较小。

　　（2）资产不受债务人控制。债务人因无法清偿到期债务，一些债权人为弥补其损失，寻求私力救济，在债务人出现破产原因至进入破产程序期间，乃至在破产案件被人民法院立案受理后，非法占有、控制债务人财产；债务人或其实际控制人涉嫌刑事犯罪，财务资料被公安机关、纪检监察机关控制；甚至与债务人不存在任何关联关系的案外人，利用债务人破产、无人经营管理的劣势，非法占有其财产。因为此类客观原因的存在，一部分债务人的相关人员即便主观上愿意配合接管，也难以履行义务。

　　（3）债务人相关人员消极逃避。当债务人被动进入破产程序后，债务人相关人员因对破产程序缺乏基本认知、对管理人的职能不了解、对管理人身份认同感低，管理人无法获取债务人及相关人员的信任。又因债务人的法定代表人、实际控制人、股东或其他相关人员不愿面对企业进入破产程序的事实，对管理人接管存在抵触情绪，消极逃避履行交付债务人财产、资料等义务。

　　（4）债务人相关人员恶意妨碍。债务人公司内部治理不规范，高级管理人员、实际控制人或股东等存在损害公司或债权人利益的情形，或经营过程中存在违法犯罪行为，管理人的接管无疑是对债务人股东、实际控制人或经营管理人员“遮羞布”的揭露，管理人依法履职亦会直接导致上述人员被提起民事诉讼甚至被追究刑事责任。基于畏惧承担法律责任的忧虑或其他主观因素，债务人相关人员往往对管理人接管抱有强烈的抵触情绪，或会采取各种手段恶意妨碍管理人接管。

　　二、“接管难”的负面影响

　　1、降低破产审判效率。对债务人的全面接管，是管理人调查债务人财产状况、管理和处分债务人财产的必要前提。如接管不能，不仅会耗费管理人巨大的时间成本、人力成本，破产案件还会因此陷入僵局。

　　2、损害债权人合法权益。管理人接管不能，使得管理人无法全面查清债务人财产状况，可能导致债务人财产不当流失或被第三人恶意占有，最终降低债权清偿率。又或债权人所持证据不完整，其申报的债权无财务账册与之印证，管理人无法对其债权进行核查认定，损害债权人合法权益。

　　3、增加管理人履职风险。管理人接管不能与债权人权益受损之间或存在高度关联，债权人据此质疑管理人的履职能力及履职态度，从而对管理人工作不予配合，增大管理人履职难度。甚至因接管不能，债权人认为管理人履职不当，因此提起损害赔偿之诉，增加管理人履职风险。

　　4、阻碍营商环境优化提升。破产案件办理时长、成本、效率均影响世界银行对一个地区营商环境中办理破产质量指数的评价，而“接管难”会造成破产办理周期的延长和成本的增加，是影响办理破产指标提升的重要因素，无疑成为阻碍营商环境优化的“绊脚石”。

　　三、“接管难”的具体原因

　　（1）管理人接管缺乏强制力

　　管理人通常由中介机构的人员担任，主要职责是核查、变现、分配破产财产，其在接受法院指定后，只能通过履行调查、走访、谈话、通知、释明、公告等方式对债务人进行接管，但上述行为均不具备强制力。因此管理人的接管行为在遇到阻碍时，往往因强制力不足而导致接管不能。

　　（2）管理人与法院职责不清

　　接管是管理人的职责，在管理人接管不能时，法院应当提供司法保障。本质上，管理人系具体破产事务的承担者，法院与管理人之间系工作的指导和监督关系，而非行政隶属关系，除法律特别规定的事项外，管理人在其职责权限内自行对债务人有关事项进行管理、决策。实践中，往往存在管理人与法院职责不清，定位不明的情形，或管理人过于依赖法院，遇事不决策，消极履职，导致强制接管程序无法有效启动，或法院越权替管理人作出决策，存在履职错位现象。

　　（3）破产“府院联动”机制缺位

　　“府院联动”是我国在破产法不完备的情况下，为应对破产社会外部性问题或破产衍生社会问题而采取的特色做法。破产程序中诸多的利益冲突均具有很强的社会性，容易造成社会问题，政策干预协调不可缺位。而诸多的利益冲突具有公益、私益混合的特征，利益平衡需要采取公权力干预和私法自治相结合的运作机制。

　　（4）保障机制的缺失

　　破产法对管理人行为的规范具有公法属性，管理人的接管行为系基于法定职责作出，是司法权力的衍生。但管理人的接管行为本身不具备强制力，是一种不具有完备性的准司法行为，故而要寻求强制力保障。

　　管理人接管困难时，需要采取民事诉讼途径来完成对债务人财产资料的接管并追究相关人员责任，此种迂回的方式不仅耗时长、成本高，很可能在诉讼完结后仍无法执行，最终也无法完成接管。导致此种情形最根本的原因在于管理人接管无强制力保障，不配合管理人接管的法律后果对于义务人而言，其违法成本过低，威慑力不足。

　　四、破产案件“接管难”的破解之道

　　（一）严格落实不配合强制接管的法律后果

　　1、义务人拒不履行法院出具的强制接管裁定书的，需承担相应的民事诉讼责任。其责任承担分别来源于《企业破产法》和《民事诉讼法》的规制，义务人拒不履行生效的强制接管裁定书或以暴力、威胁或者其他方法阻碍执行人员就债务人财产、资料进行强制交付的，法院可以根据《民事诉讼法》第111条、《民事诉讼法解释》第187条、第188条的规定对义务人进行罚款、拘留，罚款、拘留可以单独适用，也可以合并适用。此外，法院依照《企业破产法》《民事诉讼法》的相关规定对债务人的直接责任人员罚款、限制出境的也属于民事诉讼责任的承担。

　　2、民事赔偿责任。民事赔偿责任与民事诉讼责任、行政处罚责任、刑事责任均不冲突，其实施主体各不相同，其他三类责任的承担均出自公权力的规制，而民事赔偿责任的实现需要管理人、债权人向法院提起诉讼的方式方能实现。民事赔偿责任的承担有其单独的构成要件，客观上要有债务人的有关人员不配合清算的行为，且主观上应当为恶意，还应产生导致债务人财产状况不明，致使管理人无法全面履行职务，给债权人利益造成损害的现实结果。管理人、债权人均可以作为权利主体，请求债务人的有关人员承担相应损害赔偿责任。

　　3、行政及刑事责任。治安管理处罚作为行政处罚的一种类别，规范扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利。妨害社会管理，具有一定社会危害性但尚不构成刑事犯罪的行为，治安管理处罚措施有警告、罚款、行政拘留等。强制接管义务人在法院强制执行过程中若存在阻挠、抵抗的行为，阻碍执行人员依法执行职务，但尚未构成犯罪的，属于妨害社会管理的行为，违反了《治安管理处罚法》，公安机关可以根据《治安管理处罚法》对阻挠、抵抗的人员处以警告、罚款、行政拘留。若接管义务人或其他人员以暴力抵抗强制执行或拒不履行强制接管裁定义务，情节严重的，可能构成拒不执行裁定罪或寻衅滋事罪等刑事犯罪。

　　（二）充分利用“府院联动”机制协调解决接管问题

　　2021年2月26日，十三部委联合印发《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，以消除管理人履职障碍为目标，从破除信息壁垒、增强管理人主体地位、建立常态化的协调机制等方面支持管理人依法履职。

　　政府有能力在破产企业的有限资源之外调动其他各种社会资源，解决人民法院、债权人会议、债权人委员会和破产管理人无法解决的问题。对于一些重大案件，特别是涉及到社会稳定问题，各方利益博弈尖锐突出的案件，仅凭法院一家之力可能往往无法彻底解决破产企业接管不能的问题，此时就迫切需要将司法权与行政权结合起来，构建各司其职又统筹并进的联动体系。针对一些个案，可以组建专项破产接管处置领导小组，由党委政府牵头、公安、检察、城管、税务、国土等职能部门共同参与，综合解决管理人接管不能的难题以及由此产生的衍生社会问题。

【河南中冶律师事务所破产重整专业部简介】

　　河南中冶律师事务所是经河南省高级人民法院核准的一级破产管理人，自2007年1月15日成立，现有专职律师、实习律师共计50余名，均取得法律职业资格证书。我所拥有专业的破产法律服务律师团队，先后为中铝河南铝业有限公司、中国银行股份有限公司老城支行、河南新耐克实业股份有限公司、河南淼雨饮品股份有限公司等债权人提供破产法律服务；近期参与了洛阳华中铝业有限公司、洛阳中迈置业有限公司、昊华骏化集团有限公司等12家公司实质合并重整案等与破产有关的工作；先后担任了洛阳市华海汽车销售有限责任公司、洛阳鑫伟重工机械设备有限公司、栾川凯悦龙泊酒店管理有限公司、洛阳炼化拉膜有限公司、河南政泉置业有限公司、洛阳顺隆置业有限公司、洛阳泳衡房地产信息咨询服务有限公司、洛阳自然之源农业开发有限公司、洛阳尚品生物工程有限公司等多家公司的管理人，拥有丰富的破产法律实践经验。

　　河南中冶律师事务所破产重整专业部负责人张彦立，专职律师，法律硕士研究生，系洛阳人大代表，西工区人大常委，先后担任洛阳市政协智库专家，洛阳市中级人民法院聘请的法律专家，洛阳市中级人民法院执行局聘请的专家，洛阳仲裁委员会仲裁员，洛阳市人大常委会立法顾问，洛阳人大内司委法律专家，洛阳市推进服务型行政执法建设工作督导员，北京大学洛阳校友会企业家分会副会长，洛阳市劳动仲裁委员会仲裁员等，在执业过程中注重推动整个相关行业的健康有续发展，在破产案件中非常注重政府和法院之间的协调和沟通，充分发挥“府院联动”机制的良好效果，为破产个案提供技术精湛、富有个性化的卓越法律服务。