根据PPP项目大小和类型的不同，在合同拟定初期，地方政府和社会资本方对是否成立项目公司就开始了协商。对于是否必须成立项目公司，相关法律法规、政府文件中并没有做强制性规定，财办金（2019）94号《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》第二十六条规定：“合同约定需设立项目公司的，各方股东应按照项目合同、股东协议（如适用）约定，按时足额出资设立项目公司”，充分考虑到不同项目中的情况，把是否成立项目公司的主动权交给了项目的合作双方。

　　实际操作中，除非是项目周期很短，形式单一的项目，为了项目运作的顺利，一般情况下政府方都会要求就PPP项目本身成立项目公司，特别是周期较长、成本较大，社会资本方以联合体形式参与的项目。但是，同国际上成熟的PPP项目操作不同的是，成熟的项目公司中投资者可以是完全独立的，不参与投资者母公司的经济核算，只在投资项目中显示；而国内的这类项目公司并不是完全独立的，与各个参建的投资者母公司的总体业绩挂钩。这就产生了一个社会资本方不得不考虑的问题：如果项目前景不好面临巨额亏损，如何避免影响到整个母公司的业绩或利益。

　　2014年11月26日，国务院发布的60号文【国发（2014）60号】《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中，对建立健全政府和社会资本合作机制进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分；国家发展改革委员会为贯彻国务院60号文件精神，发布了2724号文【发改投资（2014）2724号】《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，该文中将“退出机制”作为重要的一环予以规范，并提出政府方要依托各类产权、股权交易市场，为社会提供多元化、规范化、市场化的退出渠道；2014年12月30日财政部下发156号文【财金（2014）156号】《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，明确提出“兼顾灵活”的原则，在合同的文本设置上为社会资本的退出和调整做出了更为灵活性的规定；其后河南省人民政府和郑州市人民政府以及其他地市政府相应的根据上述文件做出了细则规定，设置了退出机制的内容。

　　在设置社会投资方退出机制，减少投资方的顾虑的同时，政府方为保证PPP项目的顺利进行，避免出现国内刚开始出现的进入时一窝蜂，退出时一大群的现象，对于退出机制也进行了规范和限制。《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》第三十二条规定：“原则上，项目建设期内社会资本不得对外转让项目公司股权。确需转让的，社会资本应出具股权转让方案，说明转让理由、对项目建设进度及建设质量的影响、受让方履约能力及责任承担等情况，明确保障措施，经项目实施机构充分评估后，报本级政府审核决定。PPP项目进入运营期后，社会资本可根据项目合同约定，在不影响项目正常运营的前提下，经政府书面同意，对外转让项目公司股权。”

　　从财政部94号文件的这条规定中可以看出，对于PPP项目中的股权转让，分为三个阶段，且与《公司法》中的股权转让规定既有相同又有区别。

　　首先，项目公司的性质属于有限责任公司，股东股权的转让、公司的变更登记适用《公司法》第七十一条的规定以及《公司登记管理条例》的规定，在磋商期、筹资期内股权的转让、公司的变更是可以不受政府方的约束的。

　　其次，在项目进入建设期后，为了项目的平稳运行，对社会资本方股权的转让进行了限制，不仅需要提供转让方案、说明转让理由，还要对受让方的能力、对项目的影响进行评估保障，同时还需要本级政府审核决定后才能进行股权的转让，这一方面限定了社会资本方的转让权利，一方面也保障了其他社会资本方的利益在项目建设过程中不受损害。

　　在项目进入实际运营阶段以后，资本相对稳定，此时社会资本方只要不影响项目的正常运营，对外转让股权适用《公司法》的有关规定，《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》第三十二条规定“此时转让股权须经政府书面同意”，和《公司法》第七十一条中规定的股东对外转让股权的规定是一致的，并不是特别条款。

　　PPP项目在国内经过几年的发展，越来越成熟，特别是近几年来各地市都逐渐的加大了对PPP项目的落地实施力度，管理水平也逐渐专业化，社会投资者的收益也能够得到保障，因此未来肯定会吸引更多的投资者加入PPP项目，项目中股权的转让会成为一种常态存在，因此，了解PPP项目中股权转让的方法和规定，准确把握时机获取更大的利益，是每个投资者必修的功课之一。