接上期

      三、PPP项目前期准备工作与项目实施方案合规审查

     （一）PPP项目前期准备工作

我国相关法律法规及政策要求，新建、改建项目应当已纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划，并按规定完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案、供地方案等前期工作。存量项目涉及国有资产、股权转让的，已按规定办理资产评估手续。

      1、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定，对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案：存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

      2、财办金〔2017〕92号文明确规定，前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的，不得入库。

PPP项目要在前期准备工作完成上述工作。

     （二）PPP项目实施方案合规

PPP项目市场普遍存在“重建设、轻运营”、“重补贴、轻运营”、“重权利、轻责任”、“重签约、轻监管”、“重国有、轻民营”、“重长期、轻短期”等现象。因此，律师应按照以下内容进行审核。

      1、按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定，编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

     （1）项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

     （2）风险分配基本框架

      按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素、在政府和社会资本间合理分配项目风险。

     （3）项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。

     （4）交易结构主要包括投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

      项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

     （5）合同体系主要包括，项目合同、股东合同、融资合同，工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同的。

     （6）监管架构主要包括授权关系和监管方式。

     （7）采购方式选择

      项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀约招标、竞争性磋商和单一来源采购。

      审核这些内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等。

      2、审查项目实施方案是否存在下列禁止性情形：

     （1）采用建设-移交（BT）方式实施的；

     （2）财办金〔2017〕92号规定：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

      财政部门应当对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。

      四、PPP项目的“两个论证”

      按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证，经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。

     （一）物有所值评价

物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。县级以上财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

      律师应当审查PPP项目是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理。

     （二） 财政承受能力论证

      PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。财政承受能力论证是PPP项目工作中重要的一环，全面、规范、合理的进行财承论证是规范PPP项目管理、防范财政支出风险、吸引社会资本参与的重要保障。

      经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告按照《PPP项目财政承受能力论证指引》要求组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。项目财政承受能力论证报告应当通过同级财政部门审核。

      依据财金〔2019〕10号的规定，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。PPP项目未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

      律师应当重点审查PPP项目是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学。

      五、PPP项目的入库

      按照《财政部关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）要求，我国专门建立了全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目管理库。按照财金〔2015〕166号文的要求，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。只有纳入全国PPP综合信息平台项目管理库才能称之为“入库”，将未纳入综合信息平台项目库的项目列入省级PPP项目目录，构成违规。

      PPP信息管理平台为内部管理平台，用于对全国PPP项目进行跟踪、监督，为开展PPP工作或开发实施PPP项目提供技术支持，具体包括PPP项目库、机构库和资料库。项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，包括储备库、执行库和示范库三个字库。由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，基本信息均引入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的列为执行项目。通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。

      根据《关于进一步规范全国PPP综合信息平台项目信息管理工作的通知》（财政企函〔2018〕2号）精神，对照其附件2中列举的项目合规性负面清单进一步加强入库审核，并持续清理不合规项目。

      在PPP项目识别和准备阶段，律师可以PPP项目的法律可行性出具评估报告，论证PPP项目的可行性、论证PPP项目是否合法合规，为政府方或社会资本方提供内部决策依据。

      郭冬冬律师，中共党员，具有律师资格、投资分析师资格、企业法律顾问资格、注册安全工程师资格、助理经济师资格；担任大型国企、上市公司的常年法律顾问，专注于融资以及股权激励的研究。